Transportforum 2020: Hållbarhetsomställning: kunskap, makt och möjligheter

*Abstracts till presentationerna hittas längre ned i artikeln, mer information finns också på Transportforums webbsida

Moderator: Karolina Isaksson

Presentationer

Praktik trumfar policy? Hur utforskande av osäkra framtider begränsas i långsiktig infrastrukturplanering

Presentatör: Jacob Witzell

Klimatrapporten som försvann – maktrelationer som formar nationell transportplanering

Presentatör: Lars Eriksson

Kommuners möjligheter att styra mot ”smart” mobilitet

Presentatör: Anna Wallsten

Bidrar pilotprojekt till omställningen av transportsektorn?

Presentatör: Malin Henriksson

Abstracts:

Praktik trumfar policy? Hur utforskande av osäkra framtider begränsas i långsiktig infrastrukturplanering

Bakgrund

Den nationella planeringsprocessen för infrastruktur har under senare år mött kritik, bl.a. från statliga myndigheter, regioner och kommuner, för att inte i tillräcklig utsträckning styra mot de transportpolitiska målen och det klimatpolitiska ramverket. Aktuella bedömningar gör gällande att klimatomställningen inom transportsektorn behöver intensifieras betydligt för att röra sig i riktning mot de uppställda målen. I planarbetet för perioden 2018-2029 kom delar av regeringens planeringsdirektiv, som rörde analyser av möjliga alternativa prognoser och utvecklingsriktningar, att lämnas obesvarade på grund av begränsningar i tillgängliga resurser, bristande kunskap samt begränsningar i etablerade arbetssätt. Det reser väsentliga frågor om vilken inverkan dagens praktik och planeringsverktyg har på möjligheten att besvara politiska uppdrag att analysera och redovisa alternativa utvecklingsriktningar för transportsystemet.

Metod

Den nyligen avslutade studien har följt en kvalitativ metod i besvarandet av den övergripande frågan: hur inverkar etablerade arbetssätt och metoder på utforskandet av alternativa inriktningar för transportsystemets långsiktiga utveckling? Denna fråga har analyserats utifrån två kompletterande empiriska material. För det första, en innehållsanalys av ställningstaganden och beskrivningar som rör bedömning av alternativa utvecklingsriktningar. Analysen har inkluderat de centrala dokumenten i den nationella infrastrukturplaneringen för perioden 2018-2029 (inriktningsunderlaget, förslag till nationell plan) samt de politiska direktiv och den transportpolitiska propositionen som instruerat Trafikverket i genomförandet av planeringsprocessen. Denna innehållsanalys har följt en diskursiv metod (Richardson 2001) med syfte att identifiera hur arbetssätt, metoder och relaterade kunskapsperspektiv inverkat på besvarandet av regeringens planeringsdirektiv. För det andra har djupintervjuer genomförts med fyra tjänstemän med centrala roller i den nationella infrastrukturplaneringen. Intervjuerna har dels fyllt en validerande och triangulerande funktion i relation till innehållsanalysen, men framförallt fördjupat och kompletterat resultaten genom de professionella perspektiv som framkommit.

Resultat och slutsats

Forskningsprojektet har resulterat i väsentlig ny kunskap om hur dagens planeringsprocesser och metoder inverkar på möjligheten att analysera alternativa utvecklingsinriktningar, och i förlängningen förmågan att besvara politiska direktiv och svara upp mot förändringar i transportpolicy. En central övergripande slutsats är att dagens praktik begränsar hanteringen av osäkerhet och möjliga alternativa framtider i transportplaneringen. Det medför i sin tur betydande demokratiska konsekvenser, när allmänhet, transportplanerare och beslutsfattare inte har tillgång till breda analyser och beslutsunderlag kring möjliga utvecklingsriktningar. Det medför också konsekvenser för regioner och städer som planerar för en hållbar omställning av transportsystemet, genom att den nationella planeringen kan utgöra en begränsning i regional och kommunal planering. Utifrån resultaten förs en diskussion om möjliga utvecklingsriktningar för transportplaneringen, med utgångspunkt i det internationella forskningsläget inom området.

Resultaten bidrar till den pågående diskussionen kring infrastrukturplaneringens roll och betydelse i transportsektorns måluppfyllelse. I ett vidare perspektiv utgör resultaten en viktig grundförutsättning för fortsatt forskning, samt möjliggör ett breddat och fördjupat samtal mellan forskare, praktiker och beslutfattare om infrastrukturplaneringsprocessens funktionssätt, begränsningar och utvecklingsmöjligheter i relation till transportsektorns syfte och mål.

Klimatrapporten som försvann – maktrelationer som formar nationell transportplanering

Bakgrund

Även om klimatet länge funnits med som en prioriterad miljöfråga på nationell nivå i Sverige har det under lika lång tid varit svårt att integrera den i planering och beslut. Den nationella transportplaneringen är ett tydligt exempel på det, eftersom Trafikverket fått återkommande kritik att klimat och andra miljöfrågor inte tas i tillräckligt beaktande vid planeringen. Därför blir ofta resultatet att den infrastruktur som byggs blir mer av samma sak som innan vi blev medvetna om de fundamentala utmaningar som klimatförändringar innebär. Vad det är som gör att klimatfrågor inte eller i begränsad omfattning integreras i nationell transportplanering har det dock funnits en begränsad kunskap kring. I vår forskning tar vi oss an detta som en fråga om makt. I studien som presenteras här har den första planeringsfasen i den nationella transportplaneringens föregående omgång, den så kallade inriktningsplaneringen, studerats och framförallt är det en klimatrapport som försvann som står i fokus.

Metod

Resultaten baseras på intervjuer med centralt placerade tjänstepersoner och politiker som alla på olika sätt har insikt och erfarenhet i denna process. Policydokument, rapporter och andra former av relaterade dokument har också studerats kvalitativt. För att analysera materialet har en maktanalys som utgår från governmentality-ramverket utvecklat av Dean (2009) använts.

Resultat och slutsats

Till inriktningsplaneringen hör olika delprojekt som drivs av olika delar av Trafikverket. Uppgiften för dessa är att ta fram underlag för den presumtiva utvecklingen av transportsystemet de kommande 10-30 åren från olika perspektiv, exempelvis från underhåll, investeringar osv. I den senaste omgången ingick också från början en klimatanalys som ett delprojekt. Denna analys togs under den avslutande delen bort som delprojekt och den rapport som producerades ingick varken i det underlag som Trafikverket levererade till regeringen eller offentliggjordes vid sidan av. Detta skedde först senare, när remisstiden för inriktningsunderlaget löpt ut och nyheten om en icke-offentliggjord klimatrapport nådde medierna.

Vår studie och analys av skeendena kring den förvunna klimatrapporten synliggör maktrelationer och spänningar mellan den rådande planeringsregimen, som innebär den praktik som Trafikverket under flertalet planeringsomgångar följt, och en alternativ planeringspraktik, klimatrapportprocessen, som innebar att den rådande regimen utmanades. Detta ledde dock varken till någon omformning eller ersättning av den rådande planeringspraktiken. Anledningarna till det förklaras bl. a av att klimatanalysen baserades på en helt annan metod än den gängse och att det gav en helt annan rekommendation för vad planeringen ska baseras på. Av särskild vikt var att denna rekommendation inte var kvantifierad på det sätt som hade varit önskvärt enligt den rådande regimen, och att ingen samhällsekonomisk analys hade gjorts av de åtgärder som föreslogs. Detta sammantaget gjorde att klimatrapporten definierades som orealistisk och kvaliteten ifrågasattes internt inom Trafikverket. Därmed blev den också omöjlig att inkludera i ett underlag till regeringen. Studien av klimatrapporten ger sammantaget en rik illustration av maktrelationer som formar förutsättningarna för den långsiktiga infrastrukturplaneringen på nationell nivå, och visar något av de svårigheter och det motstånd som aktualiseras av försök att inkludera nya och alternativa planeringspraktiker i den rådande strukturen.

Kommuners möjligheter att styra mot ”smart” mobilitet

Bakgrund

”Smart” mobilitet framställs som en av de mer lovande lösningarna för att uppnå hållbarare transportsystem. Det är ett paraplybegrepp som används för att beskriva ett spektrum av digitaliseringstrender, såsom delade mobilitetslösningar som möjliggörs genom plattformsteknik, automatiserade fordon samt digitalt understödda alternativ som syftar till minskat resande (Lyons 2016; Marsden & Reardon (eds) 2018). Begreppet för tankarna till att transportsystemet kommer bli ”smartare” men det återstår att se vad det i praktiken innebär, hur det blir smartare och för vem. De pågående ”smarta” lösningarna kan å ena sidan bidra till mer hållbara städer och regioner (Fagnant & Kockelman, 2015) samt ökad tillgänglighet (Trafikanalys, 2016). Å andra sidan finns det en risk att ”smart” mobilitet generar ett flertal negativa konsekvenser, exempelvis att kollektivtrafiken utarmas med segregerade samhällen som följd (Pangbourne, Stead, Mladenovic, & Milakis, 2018). Trängseln i städerna kan vidare öka om digitala lösningar resulterar i ökad bilanvändning (Trafikanalys, 2019). För att riskerna ska minimeras och möjligheterna uppnås har ett flertal studier betonat att offentliga aktörer bör ta en aktiv roll i att driva omställningen mot en mer digital transportsektor (Docherty, 2018; Docherty, Marsden, & Anable, 2018; Lyons, 2018; Pangbourne et al., 2018). Om de inte nyttjar denna möjlighet finns en risk att deras framtida styrningsförmåga försvagas (Reardon & Marsden, 2018). Den här studien bygger vidare på resonemangen som betonar vikten av offentlig styrning i omställningen mot ”smart” mobilitet. I vår forskning har vi undersökt hur kommunala tjänstemän reflekterar över kommuners roll, förmåga och ansvar att agera i denna övergångsprocess.

Metod

Studien baseras på kvalitativt material från två olika kommuner: Stockholm och Botkyrka. Mer specifikt består materialet av policy- och planeringsdokument, semistrukturerade intervjuer och workshops med kommunala tjänstemän. För att analysera materialet har vi använt tre förhållningssätt som offentliga aktörer skulle kunna ta i omställningen: ”möjliggöra” (enablement), ”leda” (leadership) samt ”låt gå” (laissez-faire) (Pangbourne et al., 2018). Med detta ramverk som grund har vi analyserat kommuners möjligheter att styra omställningen mot ”smart” mobilitet. Genom studien belyser vi de spänningar som uppstår när offentliga aktörer i praktiken ska arbeta med omställningsprocesser.

Resultat och slutsats

Studien visar att de kommunala tjänstemännen arbetar inom ett brokigt landskap. Mandatet för att styra omställningen av transportsystem fördelas mellan ett flertal aktörer som politiker, myndigheter på andra administrativa nivåer, privata företag och medborgare. De kommunala tjänstemännen ger uttryck för att rådande regler och lagar, samt det poliska spelet i sig begränsar deras handlingsutrymme att aktivt leda omställningen. Istället är de primärt hänvisade till rollerna ”möjliggöra” eller ”låt gå”. Det finns dock undantag då kommunerna har kunnat anta en mer ledande roll. Det rör sig bland annat om att de kan ställa krav vid upphandling av tjänster och produkter samt att de inom ramen för pilot- eller demonstrationsprojekt tillåts tänja på sin uppgift och bedriva mer experimentella aktiviteter. Sammantaget ger studien insyn i hur kommunala tjänstemän resonerar om vilka roller, mandat och uppgifter som kommuner har relation till omställningen mot ett mer digitalt transportsystem. Resultaten ger viktiga lärdomar om offentliga aktörers handlingsutrymme och möjligheter att agera för att uppnå mål om långsiktig hållbarhet.

Bidrar pilotprojekt till omställningen av transportsektorn?

Bakgrund

Delad mobilitet diskuteras idag som en lösning på ett ohållbart transportsystem där privatbilismen fortsätter att premieras. Ett vanligt antagande är att om flera människor delar på samma fordon kan deras bilanvändning minska. Det är dock fortfarande oklart om bilister är intresserade av nya mobilitetstjänster och hur erbjudanden kan göras mer attraktiva för olika typer av bilister. Det är heller inte säkert att fordonsdelning faktiskt leder till färre bilresor. De senaste åren har många olika delningskoncept prövats i så kallade ”pilot” eller ”demonstrations-projekt”. Här användas ofta offentliga medel för att pröva och utforma nya hållbara tjänster. Dessa initiativ bygger på en föreställning om att omställning sker genom innovation, samt att det är statens uppgift att genom ekonomiska medel möjliggöra nya innovationer.

Metod

I den föreslagna presentationen presenteras och diskuteras resultat från det nyligen avslutade forskningsprojektet ”GoMate: Diversifierad elfordonspool för den förtätade staden”. I projektet togs ett koncept för fordonspool fram och testades. Invånarna i ett bostadsområde i Jönköping fick tillgång till el-cyklar och el-bilar under en period. Syftet med denna presentationen är att redovisa hur processen att ta fram fordonspoolen gick till. Vi diskuterar vad ett lyckat pilotprojekt egentligen är. Är ett framgångsrikt utfall en mobilitetstjänst som användarna har kunnat pröva och utvärdera, eller en tjänst som kan introduceras på en marknad? Vilken potential har en sådan tjänst att bidra till radikal omställning?

Analysen bygger på intervjuer med nyckelpersoner i pilotprojektet, och utgörs av så väl offentliga som privata aktörer. Dokument så som slutrapport som tagits fram i processen analyseras också. Vi belyser olika medverkande aktörers drivkrafter samt vilka svårigheter som uppstod i processen.

Resultat och slutsats

Slutsatserna pekar på att tolkningen av vad ett lyckat pilotprojekt är varierar mellan olika aktörer. Statliga subventioner möjliggör mycket riktigt framtagande av alternativ till privatbilismen som system. Att sätta upp en tjänst som fungerar är dock inte samma sak som att utforma och etablera en affärsmodell. Studien visar att de krav på lönsamhet som ofta ställs på nya mobilitetstjänster blir svåra att leva upp till i praktiken. Det behövs nya typer av affärsmodeller, bortom de marknadsdrivna, för att en radikal omställning av persontransporter ska bli möjlig.